Het nieuwe regering wil de milieuproblemen in de landbouw aanpakken met doelsturing met ‘haalbare bedrijfsspecifieke normen voor klimaat- en stikstofemissies’, blijkt uit het Regeerprogramma. Wageningse onderzoekers hebben advies waar de regering dan op moet letten.
Het nieuwe kabinet wil de boeren de ruimte geven om te ondernemen en hun vakmanschap weer centraal stellen. Ondertussen moeten ze wel de wettelijke doelen voor stikstof, broeikasgassen en waterkwaliteit halen in de komende jaren. Hoe? Dat mogen de boeren zelf bedenken. De overheid zet in op ‘doelsturing’.
Vier vormen van doelsturing
De Wageningse onderzoekers Wim de Vries, Gerard Ros, Roel Jongeneel en Martin van Ittersum onderscheiden vier vormen van doelsturing. De eerste vorm is stimulerende doelsturing, waarbij de boer vrijwillig kan kiezen voor een milieu-of natuurdoel en daar een vergoeding voor krijgt. De tweede vorm is prestatie-doelsturing, waarbij de boeren aan de hand van metingen een vergoeding krijgen voor activiteiten. De derde vorm is normerende sturing, waarbij de overheid het doel vertaalt in een norm en die vervolgens dwingend oplegt. En de vierde vorm van doelsturing maakt gebruik van normeren en beprijzen waarbij elke boer bijvoorbeeld een emissieplafond krijgt en emissierechten mag (ver)kopen en (ver)huren.
De eerste twee vormen zijn vrijwillig, de laatste twee zijn dwingend. Om de wettelijke doelen op het gebied van stikstof, waterkwaliteit en klimaat te bereiken, is dwingende doelsturing nodig, stelt het onderzoekcollectief, terwijl het beleid om de biodiversiteit op de boerderij te stimuleren kan worden vormgegeven met stimulerende doelsturing en prestatie-metingen.
KPI’s als alternatief voor overheidsmaatregelen
Voor deze doelen kun je KPI’s opstellen, zoals nu al gebeurt in de melkveehouderij. ‘Het voordeel van KPI’s is dat de boeren de vrijheid krijgen om zelf te bepalen hoe ze het gevraagde resultaat willen bereiken’, zegt Wijnand Sukkel, die onderzoek doet naar indicatoren voor duurzame bedrijfssystemen. ‘Maar dan moeten de agrariërs dus leren hoe ze de emissies en biodiversiteit kunnen beïnvloeden.’ Hij stelt voor om boeren de keuze te bieden: wil je KPI’s of maatregelen van de overheid?
Ook Frank Verhoeven van adviesbureau Boerenverstand wil boeren de keuze bieden. “Je moet er als overheid voor zorgen dat de boeren iets te winnen hebben met het doorgeven van bedrijfsgegevens. Bijvoorbeeld: zonder bedrijfsgegevens gaan we er vanuit dat het bedrijf x kilogram ammoniak per hectare of per dier produceert. Als je beter presteert, moet je dat als boer aantonen met je bedrijfsgegevens.”
Registratie moet beloond worden
Een voordeel van doelsturing is dat boeren met managementmaatregelen en hun vakmanschap (een deel van) de milieudoelen kunnen halen, maar de hamvraag daarbij is: hoe checken we dat de boeren die maatregelen daadwerkelijk uitvoeren? Daarvoor moeten de boeren hun handelingen registreren in hun bedrijfsmanagementsysteem, zegt Verhoeven. De melkveehouderij heeft al zo’n systeem. ‘Mijn advies voor de akkerbouw: begin in elk geval met het belonen van een sluitende registratie.’
Het meten van de exacte vervuiling op elk bedrijf is een illusie, zeggen de onderzoekers. ‘We worden er steeds beter in om de stal- en veldemissies steeds preciezer te meten in de melkveehouderij’, zegt praktijkonderzoeker Gerard Migchels, ‘maar dat is niet betaalbaar voor alle bedrijven’. De metingen zijn op z’n best onderdeel van een betere rekensom, maar die rekensom is goed genoeg om de boeren op af te rekenen, vindt Migchels.
KPI’s wettelijk vastleggen
Kunnen doelsturing en KPI’s de vergunningverlening vlot trekken? Dat kan, maar dan moet de regering de milieunormen en de bijbehorende KPI’s en rekenwijze voorschrijven in de wet, aldus de onderzoekers. Dan hoeft de overheid bij handhaving alleen te toetsen of aan de rekenwijze van de wet wordt voldaan.
De overheid kan vermoedelijk geen boeren belonen voor KPI’s in het kader van natuurbeheer en landschapsonderhoud, want de EU kan dat beoordelen als staatssteun en verbieden. Maar private ketenpartijen en waterschappen kunnen zonder problemen premies toekennen aan boeren die ecosysteemdiensten leveren.
Wat staat er in het Regeerprogramma over doelsturing?
”Boeren, tuinders en vissers moeten de ruimte krijgen om te ondernemen en langjarige duidelijkheid krijgen over de doelen waaraan ze moeten voldoen. Daarom kiest het kabinet ervoor toe te werken naar doelsturing met haalbare bedrijfsspecifieke normen voor klimaat- en stikstofemissie, waarbij ondernemers voldoende tijd krijgen om aan deze doelen te voldoen. We richten ons op emissiereductie voor klimaat, natuur, water (inclusief kaderrichtlijn water), stikstof, geur en fijnstof. We gaan boeren beter belonen voor agrarisch natuurbeheer en biodiversiteit. En we monitoren de effecten van maatregelen op het doelbereik.
We gaan de stikstofaanpak baseren op emissie in plaats van depositie. Daarbij borgen we dat de stikstofemissie structureel verder daalt. In samenwerking met sector- en ketenpartijen wordt er een (op termijn afrekenbare) stoffenbalans ontwikkeld, gericht op stikstof, nutriënten en broeikasgassen. Deze wordt in 2025 getoetst op haalbaarheid en uitvoerbaarheid in de praktijk.
We willen de middelen voor agrarisch natuurbeheer specifiek inzetten in veenweidegebieden, gebieden rond kwetsbare Natura 2000-gebieden, brede beekdalen en grondwaterbeschermingsgebieden. Het Rijk neemt de ruimtelijke regie.’’ Er komt een Nota Ruimte van het ministerie van VRO, die in de plaats komt van het NPLG.
